HELSIŃSKA FUNDACJA PRAW CZŁOWIEKA Cz 4

MONITOROWANIE WIĘZIEŃ cd

9. Końcowa rozmowa z naczelnikiem

Końcową fazą lustracji jest rozmowa z naczelnikiem i - często - ze wskazanymi przez niego oficerami. Jest to okazja do zadania członkom personelu dodatkowych pytań. Naczelnik i jego koledzy pytają natomiast o wrażenia delegatów NGO z obchodu instytucji i wywiadów z więźniami. Chociaż należy być ostrożnym z wysuwaniu ostatecznych wniosków, nie wolno unikać w czasie tej rozmowy wskazania zarówno faktów negatywnych, jak i pozytywnych. Należy ponadto uzgodnić z naczelnikiem sposób jego postępowania ze specjalnymi przypadkami stwierdzonymi w czasie odwiedzin oraz formę raportu.

10. Przygotowanie raportu z lustracji

Raport jest zwieńczeniem pracy włożonej w przygotowanie i przeprowadzenie lustracji. Nie jest wymagane, aby zawierał on tylko takie stwierdzenia, które ich autorzy są

w stanie udowodnić. Mogą się w nim znaleźć również przypuszczenia i pytania. Należy je jednak starannie oddzielić od stwierdzeń i odnieść do poczynionych ustaleń. Autorzy raportu powinni pamiętać, że nie są oni sądem ani władzą zwierzchnią. Raport jest bowiem tylko wyrazem uprawnień zorganizowanego społeczeństwa do wglądu w to, co się dzieje za murami więzienia.

11. Inne techniki monitorowania praw więźniów

Monitorowanie spraw nie zawsze się wiąże z koniecznością odwiedzania więzienia. Przykładowo: w 1994 r. do Komitetu Helsińskiego w Polsce wpłynęło 2 186 nowych skarg. Po wstępnej merytorycznej selekcji przystąpiono do sprawdzania faktów w 98 sprawach (sześćdziesiąt skarg zawierało zarzut naruszenia prawa przez administrację więzienną).

O tym, jak przebiegało dalsze szczegółowe sprawdzanie faktów w tych sprawach, piszę poniżej.

11.1. Poufność korespondencji z więźniem

Więzień przedstawia swoją sprawę organizacji pozarządowej korespondencyjnie, niemal zawsze drogą oficjalną - pocztą więzienną lub sporadycznie - nieoficjalnie (nielegalnie). Rozróżnienie to traci obecnie rację bytu, gdyż więźniowie lub ich najbliżsi mają rozliczne możliwości powiadamiania o naruszeniu ich praw, informując o tym organy władz, Biuro RPO czy organizacje pozarządowe. Powstaje jednak pytanie: co należy robić, gdy więzień pisze wyraźnie, że list wysłał drogą nielegalną i że obawia się reakcji administracji więziennej. W państwie prawa korespondencja więźnia z organami władz nie podlega cenzurze, jednakże gdy więzień wysyła nielegalnie list do organizacji pozarządowej, obawiając się cenzury, należy otoczyć go jakby dodatkową opieką. W państwie prawa "nielegalnie" wysłanie skargi nie może być podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, nawet gdy prawo penitencjarne dopuszcza cenzurę korespondencji. Jeżeli lektura "nielegalnej korespondencji skłania do poszukiwania dodatkowych faktów lub dokumentów, organizacja pozarządowa ma prawo zwrócić się w tej kwestii jawnie do danego więźnia i do władz więziennych. Zaleca się tu jednak ostrożność i - w razie jakichkolwiek wątpliwości - należy najpierw odwiedzić więźnia.

11.2. Dalsza korespondencja z więźniem

Treść listu, nawet gdy są nią wyraźnie sformułowane zarzuty, nie musi skłaniać do podjęcia sprawy. Doświadczenie uczy, iż czasem należy sprawdzać, czy sprawą tą nie zajął się już inny organ. Niejednokrotnie więzień pisze jednocześnie np. i do Komitetu Helsińskiego, i do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Pracownicy Biura RPO mogą już zatem sprawę badać. Jeżeli się uzna, że robią to kompetentnie, należy powiadomić o tym także więźnia. Zasoby każdej organizacji pozarządowej są uboższe niż Biura RPO, a więc powinien obowiązywać tu dobrze rozumiany podział pracy. Można też - jeżeli sprawa jest szczególnie ważna dla danej organizacji pozarządowej - prowadzić ją jednocześnie np.

z Biurem RPO. Wówczas można, i należy, informować się wzajemnie o zebranych dowodach.

Dość często pierwszy list otrzymany od więźnia nie wyjaśnia dostatecznie przedmiotu jego zarzutów. Należy wówczas wysłać do niego list z żądaniem ich uściślenia, wskazania świadków zdarzenia oraz przedstawienia posiadanych przez niego dokumentów. Jeżeli dowody, zwłaszcza dokumenty, znajdują się np. w sądzie karnym, instytucji samorządu terytorialnego lub zawodowego (np. lekarskiego), Biurze RPO, należy zwrócić się tam bezpośrednio z prośbą o ich udostępnienie. W sprawach pilnych wystarcza rozmowa telefoniczna lub wizyta w danej instytucji.

11.3. Zbieranie informacji w urzędach publicznych

Jeżeli więzień już w pierwszym liście wystarczająco jasno przedstawił swoją sprawę lub uczynił to w toku dalszej korespondencji, należy się zwrócić do właściwego organu

o wyjaśnienie zarzutów. Generalnie rzecz ujmując, jeżeli skarga dotyczy aresztu lub zakładu karnego, pełniącego funkcję rejonu administracji więziennej, sprawę należy wyjaśnić w CZZK, jeżeli zaś aresztu lub zakładu podporządkowanego rejonowi - wyjaśnienia należy szukać u odpowiedniego funkcjonariusza rejonowej administracji (np. naczelnika czy rejonowego lekarza więziennego). Adresat zależy od przedmiotu sprawy. Oto kilka charakterystycznych przykładów:

1. Jeżeli więzień kwestionuje opiekę medyczną, właściwym rozwiązaniem jest skierowanie skargi do lekarza rejonu więziennego (naczelnego lekarza więziennego), rzecznika dyscyplinarnego okręgowej izby lekarskiej i/lub sędziego penitencjarnego.

2. Jeżeli sprawa dotyczy zarzutu nadużycia siły przez funkcjonariuszy więziennych, o jej wyjaśnienie należy się zwrócić do naczelnika rejonu administracji więziennej (CZZK). W przypadku drastycznego nadużycia siły należy zawiadomić o przestępstwie właściwego miejscowo prokuratora.

3. Jeżeli skarga się wiąże z warunkami higienicznymi w więzieniu, wyjaśnienia zarzutów należy szukać u naczelnika rejonowej administracji penitencjarnej (CZZK), a gdy więzień przypisuje personelowi kradzieże lub zachowania korupcyjne - także u prokuratora.

4. W przypadku skargi na nierówne traktowanie (wyrażające się np. w decyzjach o udzielaniu przepustek czy warunkowym zwolnieniu przez sędziego penitencjarnego) należytą formą jej wyjaśnienia - po zebraniu dowodów - jest powiadomienie o fakcie prezesa sądu apelacyjnego.

5. W razie skargi na sposób przeprowadzania przez naczelnika postępowania dyscyplinarnego należy się zwrócić o wyjaśnienie zarzutów do tegoż naczelnika i sędziego penitencjarnego.

Prośba Komitetu Helsińskiego o wyjaśnienie i zbadanie zarzutów kierowana do właściwego organu władzy niemal zawsze spotyka się z jego pozytywną reakcją. Zdarza się, co należy szczególnie wyraźnie podkreślić, że np. sędzia penitencjarny przeprowadza wnikliwe postępowanie wyjaśniające, a jego wyniki przedstawia organizacji.

11.4. "Umiędzynarodowienie" skargi

Gdy więzień wyczerpie dostępne mu w Polsce środki prawne przeciwko orzeczeniu organu wykonującego karę oraz gdy skarga dotyczy prawa lub wolności chronionej przez Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności bądź przez Międzynarodowy pakt praw cywilnych i politycznych, należy zalecić więźniowi przedstawienie jej Europejskiej Komisji Praw Człowieka w Strasburgu albo komitetowi Praw Człowieka ONZ w Genewie i poinformować go o podstawie skargi oraz jej formalnych wymogach. Jeżeli sprawa wydaje się być ważna, zwłaszcza dla promocji praw człowieka, organizacja pozarządowa może podjąć decyzję o aktywnym wsparciu więźnia w postępowaniu np. przed Europejską Komisją Praw Człowieka. Wymagany będzie wówczas udział prawnika - przedstawiciela organizacji, działającej z upoważnienia i na rzecz danego więźnia.

12. Sprawy "przegrane"

Większość spraw prowadzonych przez pozarządowe organizacje prawoczłowiecze

w Polsce i w innych państwach nie sposób rozstrzygnąć na korzyść więźnia i idei upowszechniania kultury poszanowania praw człowieka. Najczęściej informacje zebrane w trakcie wyjaśniania sprawy, zwłaszcza dokumenty i objaśnienia zainteresowanych organów władzy, dowodzą, że więzień nie miał racji. Wcale nierzadko się zdarza organizacji "przegrać" sprawę mino przekonania, że zarzut naruszenia praw człowieka nie był bezpodstawny. Nie sposób jednak zebrać wystarczających dowodów, zwłaszcza w więzieniu, gdyż więźniowie - świadkowie zdarzania, bądź są już na wolności, bądź zostali przeniesieni do odległego zakładu albo, co się często zdarza, "dla świętego spokoju" odmawiają poparcia argumentów skarżącego się kolegi. Takie "przegrane" sprawy też jednak mają swój sens. Przypominają one bowiem władzom więziennym, że przedstawiciele organizacji pozarządowych zainteresowanych więziennictwem, patrzą im na ręce. Pomaga to tym władzom w prowadzeniu polityki zgodności postępowania z więźniami ze standardami minimalnymi.

Ważniejsze jednak znaczenie dla danej sprawy i dla funkcjonowania więziennictwa mają sprawy "wygrane", zwłaszcza te, które mogą się stać argumentem dla administracji penitencjarnej lub sądownictwa penitencjarnego, przemawiającym za koniecznością zmian dotychczasowej praktyki i dotychczasowego interpretowania prawa oraz za rozpoczęciem procesu jego zmiany.

13. Raport

Zasadnicze znaczenie ma stopień poufności raportu. Nie jest celem NGO zapewniania sobie popularności przez publikowanie drastycznych nieraz faktów z rzeczywistości więziennej. Lustracje usprawiedliwia chęć niesienia pomocy na przypadki naruszania prawnych reguł postępowania z więźniami oraz baczenie, aby zaniechano tych praktyk

i naprawiono - w miarę istniejących możliwości prawnych - wyrządzone krzywdy.

13.1. Upublicznienie raportu

Raport z lustracji może zostać opublikowany wówczas, gdy delegaci mieli taki zamiar od początku i gdy poinformowali o tym administrację więzienną. Może być on także de facto jawny, jeżeli dotyczy więźnia, który wytoczył policji bądź administracji więzienia proces,

a NGO występuje w sądzie w roli wspierającej go organizacji.

14. Efekty monitorowania więzień

Poufność raportu w przypadku drastycznego pogwałcenia praw człowieka, a niemal zawsze stwierdza się to podczas lustracji ad hoc, wcale nie oznacza, że władze mogą ignorować jego treść. Jak uczy doświadczenie, w państwie prawa raport taki jest udostępniony np. ministrowi sprawiedliwości, ministrowi spraw wewnętrznych lub komisji parlamentarnej i stanowi on zazwyczaj początek intensywnego śledztwa oficjalnego oraz - co istotniejsze - zapoczątkowuje naprawę istniejącego stanu rzeczy. Potwierdzenie ustaleń zawartych

w raporcie NGO wzmacnia autorytet organizacji i ułatwia jej pracę w przyszłości. Organizacja ma prawo i obowiązek informować opinię publiczną o treści swoich poufnych raportów, jeżeli władze permanentnie lekceważą ich treść.

Treść raportów i wiedzę wyniesioną z lustracji NGO należy wykorzystywać w szkoleniu osób przygotowujących się do podjęcia pracy z więźniami i na ich rzecz oraz na spotkaniach ze stowarzyszeniami zawodowymi policjantów, funkcjonariuszy więziennych i lekarzy w celu przedstawienia faktów naruszeń praw osób pozbawionych wolności, ich przyczyn oraz wspólnej dyskusji nad metodami zapobiegania temu zjawisku.

15. Monitorowanie procesu tworzenia prawa penitencjarnego

Wiedza zdobyta dzięki monitoringowi może być wykorzystana także w procesie legislacyjnym, a więc w procesie zmiany starego prawa i tworzenia nowego. Przez przepisy prawa dotyczące osób pozbawionych wolności należy rozumieć ustawy oraz rozporządzenia wydane na ich podstawie i w ich granicach.

Potrzeba angażowania NGO w zmianę prawa może wynikać z dwóch następujących przesłanek:

- obowiązujące przepisy prawa godzą w określone prawo osób uwięzionych

i dlatego dąży się do ich uchylenia lub zmiany;

- w systemie prawnym dostrzega się lukę prawną, którą należy uzupełnić (np. brak dostępu więźniów do sądowych instrumentów ochrony ich praw lub trudności proceduralne w tym dostępie).

15.1. Inicjowanie procesu legislacyjnego

Organizacja pozarządowa ma dość ograniczone możliwości uczestniczenia w procesie legislacyjnym. Może ona próbować ten proces inicjować, brać w nim udział w swoisty dla siebie sposób, uczestniczyć w pracy nad przygotowaniem nowych przepisów. Inicjowanie procesu legislacyjnego może polegać na przedstawieniu odpowiedniej instytucji własnego, umotywowanego projektu aktu prawnego. Adresatami tego projektu mogą być: dyrektor więziennictwa, minister (sprawiedliwości, spraw wewnętrznych, edukacji narodowej, zdrowia, obrony narodowej), premier, grupa posłów lub komisja parlamentarna. Rzecz może ułatwić powołanie się w uzasadnieniu propozycji na konkretne, stwierdzone w wyniku własnej pracy monitoringowej, przypadki naruszeń prawa, na standardy międzynarodowe, orzeczenia sądowe, zwłaszcza Sądu Najwyższego i Trybunału konstytucyjnego, na orzeczenia organów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz na przepisy prawa innych państw. Konieczne jest również, co oczywiste, przygotowanie dobrego projektu legislacyjnego. Celem wzbudzenia zainteresowania władz publicznych zarówno projektem, jak i kolejnymi stadiami procesu legislacyjnego NGO może inspirować odpowiednie artykuły prasowe, audycje w mediach elektronicznych, zdobywać poparcie innych organizacji pozarządowych oraz wysyłać do władz petycje indywidualne i zbiorowe. Dobrym sposobem jest też organizowanie seminariów, na których przedstawiciele władz i organizacji pozarządowych mogą swobodnie wymieniać poglądy i próbować wypracować consensus. Nadzieję na rozpoczęcie przez uprawniony organ władzy pracy nad zmianą prawa zwiększają bezpośrednie rozmowy z osobami odpowiedzialnymi za podjęcie decyzji. Przedstawicielom organizacji pozarządowej, cieszącej się uznaniem społecznym z racji jej dotychczasowego dorobku, nie jest trudno uzyskać nieformalny dostęp do osób podejmujących decyzje. Rzadko się zdarza, że któraś z instytucji zwróci się do organizacji pozarządowej z prośbą

o przygotowanie projektu aktu prawnego; wówczas nie ma już potrzeby czynienia zabiegów celem zainteresowania jej treścią propozycji.

Opisane tu formy działania obowiązują także w czasie "uruchomienia" procesu zmiany prawa. W tym stadium procesu legislacyjnego należy zwrócić uwagę, że każdy taki proces w społeczeństwie demokratycznym, w którym trzeba uwzględnić wielorakie i konkurujące ze sobą interesy, raczej nie pozwala się spodziewać przyjęcia w całości nawet doskonałego pod względem technicznym projektu legislacyjnego. Tworzenie prawa oznacza zgodę na rozsądne kompromisy, które mają jednak swoje granice. Dla organizacji pozarządowej są nimi zasady, którym ona służy. Czasem zatem należy wycofać się z pracy, jeżeli jej rezultatem może być prawo równie złe, a nawet gorsze niż obowiązujące.

15.2. Monitorowanie projektów ustaw

Inną formą monitoringu procesu legislacyjnego jest śledzenie prac ustawodawczych nie zainicjowanych przez organizację pozarządową. Jest to w znacznym stopniu prostsze, gdyż prace sejmowe są jawne. Organizacja zainteresowana reformami penitencjarnymi musi z uwagą przyglądać się projektom ustaw. Najskuteczniejszym sposobem oddziaływania na proces ustawodawczy jest opracowanie opinii o projekcie. Jej autorzy mogą się wówczas niemal zawsze spodziewać zaproszenia do pracy w komisji sejmowej w charakterze ekspertów.

Należy również śledzić prace legislacyjne w Senacie. Po pierwsze, jak wskazuje dotychczasowa praktyka senacka, powstają tam projekty ustaw, które można opiniować z pozycji organizacji pozarządowej. Po drugie, Senat zawsze rozpatruje ustawy uchwalone przez sejm i wówczas jest okazja do przygotowania opinii i zwrócenia uwagi na sprawy "przegrane" lub "przeoczone" w komisjach sejmowych.

I wreszcie, już po uchwaleniu ustawy, której określony przepis jest sprzeczny z prawami człowieka, działacze danej organizacji mogą apelować do Prezydenta RP

o niepodpisywanie ustawy i np. skierowanie jej wraz z pytaniem o konstytucyjność do Trybunału Konstytucyjnego.

15.3. Monitorowanie tworzenia procesu innych norm

Prace ministerialne nad przepisami o wykonaniu aresztu tymczasowego, kary pozbawienia wolności czy środków izolacyjnych dla nieletnich są właściwie niejawne. W tym wypadku tylko osoby "zaprzyjaźnione" z dyrektorem więziennictwa lub departamentu ustawodawczego, z którymś z wiceministrów czy ministrem mogą liczyć na przekonsultowanie projektu rozporządzenia przed jego podpisaniem. Organizacji pozarządowej pozostaje wówczas raczej kontrola ex post, po opublikowaniu aktu prawnego w "Dzienniku Ustaw", czyli reagowanie na przepisy uznane przez nią za sprzeczne ze standardami praw człowieka.

Odrębnym zagadnieniem jest kontrola aktów nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Mam tu na myśli zarządzenia, instrukcje, wytyczne, pisma ogólne, rozkazy ministrów i podległych im urzędników z resortów odpowiedzialnych za zarządzenie instytucja, w których izoluje się ludzi na mocy orzeczeń sądowych lub decyzji uprawnionych władz (w myśl art. 5 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Chodzić tu zatem będzie o monitorowanie aktów wydawanych w ministerstwach: sprawiedliwości, edukacji narodowej, spraw wewnętrznych, obrony narodowej, zdrowia i opieki społecznej. Tylko niektóre z tych aktów są publikowane (w "Monitorze Polskim" lub w resortowych monitorach urzędowych), pozostałe zwane są "prawem powielaczowych" lub "ius telefonicum". W systemie konstytucyjnym akta te obowiązują wyłącznie urzędników i mają charakter norm instrukcyjnych, a zatem nie mogą stanowić o prawach i obowiązkach więźniów. W praktyce, zwłaszcza odziedziczonej po Polsce Ludowej, jest inaczej. Nie oznacza to jednak, że wszystkie są lub mogą być oznaczone klauzulą tajności.

Organizacja pozarządowa, powołując się na transparentność władz w każdej sprawie, w której nie występuje interes bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego (np. przepisy ochronne więzień), może żądać dostępu do takich norm. Wynikiem ich analizy może być propozycja zmian (np. gdy instrukcją jest regulowany obowiązek więźnia lub osoby zatrzymanej w areszcie policyjnym, izbie wytrzeźwień lub szpitalu psychiatrycznym). Należy się liczyć z możliwością ukrywania przez odpowiednie władze za parawanem tajemnicy państwowej lub służbowej przepisów resortowych godzących wprost w prawa człowieka, przepisów, których żaden szanujący się prawnik nie uzna za konieczne ze względu na bezpieczeństwo państwa. Wówczas zadaniem organizacji prawoczłowieczej jest - prócz żądania usunięcia rozbieżności między normami prawa resortowego a regułami obowiązującymi państwo prawne - wykazanie, iż w danym dziale administracji publicznej nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o tajemnicy państwowej.

15.4. monitorowanie treści raportów rządowych przygotowywanych dla ONZ i Rady Europy

Ważnym, choć doraźnym elementem monitoringu postępowania władz stosujących środki izolacyjne jest śledzenie projektów rządu z realizacji przez Polskę zobowiązań międzynarodowych. Jest regułą, że państwa składają co pięć lat na ręce Sekretarza Generalnego ONZ albo Sekretarza Generalnego Rady Europy sprawozdanie z wykonania zobowiązań wynikających np. z Międzynarodowego paktu praw cywilnych i politycznych, którego przepis art. 10 określa prawo więźniów do ludzkiego traktowania i resocjalizacji. Doświadczenie polskie wskazuje, że poza szczególnym rokiem 1990, gdy w poszczególnych resortach pracowało paru byłych dysydentów o wyraźnie prospołecznej postawie i gdy np. Komitet Helsiński otrzymywał do zaopiniowania projekty owych sprawozdań oraz był proszony o merytoryczne o nim uwagi, ministerstwa zwykle unikają takiej praktyki. Tymczasem w państwach zachodnich jest to od lat powszechnie stosowany sposób przygotowywania sprawozdań. Projekt raportu rządowego sprawozdania jedno ministerstwo (jest to zazwyczaj MSZ) i potem zbiera opinie innych, merytorycznie odpowiedzialnych resortów. Wgląd w treść projektu danego sprawozdania w celu wykazania przeinaczeń i przemilczeń faktów (co zawsze jest łatwiejsze wtedy, gdy projekt sprawozdania został przygotowany "za kotarą") oraz złożenie o nim uwag i ewentualnych propozycji jest prawem organizacji pozarządowych, merytorycznie zainteresowanej poszanowaniem przez władze przepisów określonej konwencji ratyfikowanej przez Polskę.

Komentarze (0)